TIFAทางเลือกใหม่...ถ้าความตกลง FTA ไทย-สหรัฐ ไม่ประสบความสำเร็จ

โดย ผู้จัดการรายวัน 13 เมษายน 2549 19:19 น.

ตั้งแต่เกิดเหตุการณ์ 11 กันยายน นโยบายการต่างประเทศของสหรัฐต่อประเทศในภูมิภาคเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ได้เปลี่ยนจากการเน้นด้านความร่วมมือทางการค้า เป็นความร่วมมือในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในอิรักและการต่อต้านกลุ่มผู้ก่อการร้ายอิสลาม การละเลยประเด็นการค้าทำให้สหรัฐเสียประโยชน์จากการที่จีนขยายอิทธิพลทางเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ อย่างไรก็ตาม สหรัฐยังมีเครื่องมืออีกชิ้นหนึ่งที่อาจช่วยกอบกู้การเดินเกมการค้าของสหรัฐในเอเซียให้กลับมาอีกครั้ง เครื่องมือที่ว่าก็คือ กรอบความตกลงทางการค้าและการลงทุน (Trade and Investment Framework Agreement หรือ TIFA) ซึ่งสหรัฐมีอยู่แล้วกับประเทศต่างๆ หากได้รับการพัฒนาและยกระดับอย่างเหมาะสม TIFA จะเป็นหนทางที่ง่ายต่อการเจรจามากกว่า FTA และจะให้ประโยชน์ที่ทั้งสองฝ่ายจะได้รับในทันที

ประเทศจีนได้ลงนามในกรอบความตกลงด้านความร่วมมือทางเศรษฐกิจกับอาเซียนไปแล้วในปี 2002 ความตกลงนี้น่าจะนำไปสู่การทำความตกลงเสรีทางการค้าแบบทวิภาคีกับ 6 ประเทศสมาชิกอาเซียนภายในปี 2010 ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาภายหลังการทำความตกลงเบื้องต้นนี้ การค้าระหว่างจีนกับอาเซียนเพิ่มสูงขึ้นประมาณ 30-40 % ต่อปี ยกเว้นในปี 2005 ที่ความต้องการในการนำเข้าสินค้าของจีนลดต่ำลงเนื่องจากมาตรการชะลอการเติบโตทางเศรษฐกิจของจีน ถึงแม้การนำเข้าจะลดลงแต่การค้าระหว่างจีนและอาเซียนในปีที่แล้วก็ยังคงอยู่ในระดับที่สูงกว่า 130 พันล้านเหรียญสหรัฐ ซึ่งมากกว่ามูลค่าทางการค้าที่สหรัฐมีกับอาเซียนถึงเท่าตัว

ความสัมพันธ์ทางการค้าระหว่างจีนกับอาเซียนไม่ได้สมบูรณ์แบบ อาเซียนนำเข้าสินค้าอุตสาหกรรมจากประเทศจีนในปริมาณที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วจนมากกว่าการส่งออกไปจีน แม้แต่ในสาขาอิเล็กทรอนิกส์ซึ่งเคยเป็นอุตสาหกรรมหลักของอาเซียนมาเป็นเวลานาน ยกตัวอย่างเช่น การส่งออกสินค้าอิเล็กทรอนิกส์จากประเทศไทยไปจีนเมื่อปีที่แล้วมีมูลค่าโดยรวม 3.9 พันล้านเหรียญสหรัฐ ในขณะที่การนำเข้ามีมูลค่าโดยรวม 6.1 พันล้านเหรียญสหรัฐ ในปี 2004 มาเลเซียต้องประสบปัญหาการขาดดุลทางการค้าสินค้าอิเล็กทรอนิกส์และสินค้าอุตสาหกรรมประเภทอื่นๆ กับจีนในระดับที่มากกว่าในกรณีของประเทศไทย

แต่อย่างไรก็ตาม สหรัฐกลับตอบรับกับโอกาสนี้ด้วยการดำเนินการเจรจาความตกลงเสรีทางการค้าหรือ FTA ที่มีความยุ่งยากซับซ้อน การเจรจา FTA มักถูกเลื่อนหรือถูกยืดออกไปเสมอเนื่องจากมีประเด็นทางการค้ามากมายที่ต้องพิจารณา ซึ่งส่วนมากใช้เวลาหลายปีในการหาข้อข้อสรุปร่วมกัน ตั้งแต่ประธานาธิบดีบุชขึ้นดำรงตำแหน่ง สหรัฐได้ลงนามในความตกลง FTA กับประเทศในภูมิภาคเอเซีย-แปซิฟิกเพียงสองประเทศคือ สิงคโปร์และออสเตรเลีย และกำลังอยู่ระหว่างการเจรจากับประเทศไทย เกาหลีใต้ และอาจเจรจากับประเทศมาเลเซียในเร็วๆ นี้ เมื่อมองย้อนหลังจะพบว่า สหรัฐได้เริ่มการเจรจา TIFA กับประเทศสิงคโปร์เป็นประเทศแรกในปี 1991 หรือเกือบ 15 มาแล้ว แต่มีแค่เพียงสองประเทศในเอเชีย-แปซิฟิกเท่านั้นที่สหรัฐสามารถบรรลุความตกลง FTA ด้วยได้

เวลาของสหรัฐเหลือน้อยลงเรื่อยๆ เพราะอำนาจตามกฎหมายของประธานาธิบดีสหรัฐในการทำความตกลงทางการค้าระหว่างประเทศ (Trade Promotion Authority หรือ TPA) กำลังจะหมดลงในกลางปี 2007 ในขณะที่การเจรจา FTA มักใช้เวลานานมากและเริ่มไม่เป็นที่นิยมในรัฐสภา ดังนั้นช่วงนี้จึงเป็นช่วงเวลาที่ดีที่จะเริ่มมองหาทางเลือกอื่นที่ดีกว่าการเปิดเสรีทางการค้าผ่านความตกลง FTA เท่านั้น การขยาย TIFA ที่ได้ทำไปแล้วกับกลุ่มประเทศอาเซียนให้มีเนื้อหาที่ชัดเจนและครอบคลุมมากยิ่งขึ้นอาจเป็นอีกทางเลือกหนึ่งในการทำความตกลงทางการค้าระหว่างประเทศที่ง่ายและมีผลบังคับใช้ที่รวดเร็วกว่าการทำ FTA

TIFA ที่ได้ทำไปแล้วนั้นมีวัตถุประสงค์เพียงเพื่อแสวงหาโอกาสในการบรรลุความตกลง FTA แต่สหรัฐอาจใช้กรอบความตกลงนี้เป็นก้าวแรกของความสำเร็จในการเจรจาทางการค้าต่อไป นับตั้งแต่ปี 2002 สหรัฐได้ทำความตกลง TIFA กับสมาชิกอาเซียนไปทั้งหมด 5 ประเทศซึ่งเป็นจำนวนครึ่งหนึ่งของสมาชิกทั้งหมด และสามารถบรรลุความตกลง FTA กับสิงคโปร์ แต่ความสำเร็จเท่านี้ยังไม่เพียงพอ เพราะยังมีอีกหลายเรื่องที่สหรัฐต้องสานต่อให้สำเร็จ การปรับ TIFA ไปสู่สิ่งที่เรียกว่า TIFA ภาคขยาย (Enhanced TIFA) จะช่วยอำนวยความสะดวกในด้านการค้าและการลงทุนอย่างค่อยเป็นค่อยไป แม้จะไม่สามารถแก้ไขประเด็นต่างๆ ที่เป็นปัญหาอยู่ได้ทั้งหมด

TIFA ภาคขยาย เป็นทางสายกลางระหว่างสถานภาพปัจจุบันกับการบรรลุความตกลง FTA ซึ่งมีความยุ่งยากมาก หากมุ่งการเจรจาเฉพาะประเด็นที่มีความสำคัญมากๆ ผู้แทนทางการค้าของสหรัฐและอาเซียนก็จะสามารถใช้ TIFA ภาคขยาย ในการหลีกเลี่ยงข้อพิพาทเรื่องการเข้าสู่ตลาดที่ยากต่อการหาข้อสรุป รวมทั้งไม่ต้องพิจารณาประเด็นอุปสรรคทางการค้าที่กำลังเป็นปัญหาเช่น ประเด็นสิทธิแรงงาน ซึ่งรัฐสภาสหรัฐกำหนดเป็นเงื่อนไขในการรับรองความตกลง FTA

ในส่วนของกลุ่มประเทศสมาชิกอาเซียนเอง การยกระดับกรอบความตกลง TIFA จะช่วยเสริมอำนาจการต่อรองในการเจรจา FTA เต็มรูปแบบที่กำลังจะทำกับจีน (ภายใต้กรอบความตกลงในปัจจุบัน จีนและประเทศอาเซียนสามารถเริ่มการเจรจาความตกลง FTA เต็มรูปแบบเมื่อใดก็ได้ตามแต่ดุลยพิจของทั้งสองฝ่าย ซึ่งในปี 2003 จีนและประเทศอาเซียนได้ดำเนินก้าวแรกของการเปิดเสรีทางการค้าตามกรอบ early harvest ซึ่งเป็นข้อตกลงที่ลดภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรและสินค้าอุตสาหกรรมบางประเภทเร็วขึ้น 3 ปี) ยิ่งไปกว่านั้น การยกระดับกรอบความตกลง TIFA ให้เป็นเครื่องมือที่นำไปสู่การเปิดตลาดของกลุ่มประเทศอาเซียนจะมีผลยาวไปจนหลังการหมดอายุ TPA ของประธานาธิบดีบุชในช่วงกลางปี 2007 อีกด้วย

จากความเสี่ยงในหลายๆ ด้าน สหรัฐจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องคิดและดำเนินการทางยุทธศาสตร์อย่างรอบคอบ โดยไม่มุ่งแต่เพียงการสกัดกั้นการขยายตัวทางเศรษฐกิจของจีน แต่ควรใช้การขยายตัวของจีนให้เป็นประโยชน์ในการส่งเสริมความมั่งคั่ง ความมั่นคง และอำนาจอธิปไตยของภูมิภาค

ถึงเวลาแล้วที่สหรัฐจะต้องคิดถึงความตกลงทางการค้าที่เป็นไปได้ในทางปฏิบัติ ไม่ใช่ความตกลงที่มีเป้าหมายสูงเสียจนไม่สามารถไปถึงได้
(ที่มา : สรนา บุญบรรลุ โครงการ FTAdigest ภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย)